15.10.2004
Wettbewerb oder Regulierung?
Dieser Text ist vom 15.10.2004 und könnte inhaltlich veraltet sein.
Die Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben im Spannungsfeld von Innenstadt und grüner Wiese
Stetiger Zuwachs an Verkaufsflächen bei stagnierendem
Nachfragepotenzial führen auch in der Region Trier zu einem „
Verdrängungswettbewerb“ im Einzelhandel. Durch die Expansion von
Verkaufsflächen auf der „grünen Wiese“ gerät der
mittelständische, inhabergeführte und auf die Innenstadt bezogene
Handel zunehmend unter Druck. Es stellt sich die Frage, wie die
Multifunktionalität der Innenstadt erhalten werden kann. Welche
Folgen ergeben sich aus raumordnerischer Sicht im Hinblick auf
die Ansiedlung insbesondere großflächiger Einzelhandelsbetriebe?
Grundsätzlich gilt, dass ein möglichst freier und ungehinderter Wettbewerb Garant für ein effizientes und damit wohlfahrtsoptimierendes Handeln aller am Marktprozess beteiligten Akteure ist. Übertragen auf die Ansiedlungspolitik großflächiger Einzelhandelsbetriebe würde dies zunächst bedeuten, dass Ansiedlungen ein rein bilaterales Geschäft zwischen Investor und Grundstücksverkäufer darstellen ohne Interventionsrecht Dritter. Die Folge wäre eine unkoordinierte Zersiedlung der Landschaft, was bereits deutlich macht, dass gewisse Regulierungen unentbehrlich sind. Aus ökonomischer Sicht ist Regulierung immer dann sinnvoll, wenn freie Wettbewerbsprozesse von Marktversagen begleitet sind. Dies ist beispielsweise im Fall der Bereitstellung öffentlicher Güter gegeben. Öffentliche Güter zeichnen sich dadurch aus, dass sie zwar von den meisten Menschen gewünscht werden, dass es jedoch nicht möglich ist, für ihre Nutzung einen Preis zu verlangen und Nutzer, die nicht zahlen wollen, zurück zu weisen. Es gibt gute Gründe, die Innenstadt als ein öffentliches Gut zu betrachten. Die Menschen halten sich gerne in einer attraktiven, multifunktionalen City auf. Ihnen ist bewusst, dass es notwendig ist, Einkäufe auch in der Innenstadt zu tätigen, wenn dort ein attraktiver Handelsbesatz erhalten bleiben soll. Dennoch ist es für jeden Einzelnen durchaus rational, auf der grünen Wiese einzukaufen, wo es beispielsweise möglich ist, das Auto kostenlos direkt vor dem Einkaufscenter zu parken. Wenn jeder Einzelne dieser individuellen Rationalität folgt, führt dies zum Ausbluten der Innenstädte, obwohl die große Mehrheit gerade dies nicht will. In einem solchen Fall ist es sinnvoll, Regulierungen zu schaffen, die das öffentliche Gut Innenstadt vor einem Funktionsverlust schützen. Aus Sicht der IHK ist daher eine effiziente Arbeitsteilung zwischen City einerseits und grüner Wiese andererseits durch raumordnerische und bauleitplanerische Einflussnahme sicher zu stellen. Einzelhandelsbetriebe mit innenstadtrelevanten Sortimenten sollten im zentralen Einkaufsbereich der Städte beziehungsweise in unmittelbarer funktionaler und räumlicher Nähe zu diesen Bereichen angesiedelt werden, während die grüne Wiese großflächige Betriebsformen beheimaten kann und soll, welche nicht innenstadtrelevante Sortimente anbieten. Wesentlich ist hierbei jedoch, dass die raumordnerische Einflussnahme nicht auf einen Bestandschutz bestehender Betriebe hinauslaufen darf. Wenn ausreichendes Nachfragepotenzial gegeben ist, jedoch in der Innenstadt für den Handel keine Expansionsmöglichkeiten bestehen, muss auch über Ansiedlungen an Ortsrandlagen nachgedacht werden können. Ebenfalls darf der Hinweis, dass bereits ein ausreichendes Angebot zur Versorgung der Bevölkerung besteht, nicht pauschal dazu genutzt werden, weitere Handelsansiedlungen zu unterbinden, denn Wettbewerb muss möglich sein, auch um den Preis des Ausscheidens des ein oder anderen Anbieters auf dem Markt. Kein Regulierungsmechanismus kann und darf die „kreative Zerstörung“ außer Kraft setzen, die der Ökonom Schumpeter als wesentliche innovative Kraft des Kapitalismus identifiziert hat.
RAUMORDNERISCHE LEITSÄTZE ZUR EINZELHANDELSANSIEDLUNG
Die IHK ist im Rahmen der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange bei Ansiedlungsvorhaben großflächiger Einzelhandelsbetriebe, das heißt von Betrieben mit mehr als 800 Quadratmetern Verkaufsfläche, anzuhören. Zur Sicherstellung einer die Funktionsfähigkeit der Innenstädte respektierenden Ansiedlungspolitik drängt die IHK in ihren Stellungnahmen auf die Einhaltung raumordnerisch vorgegebener Gebote. Hierbei kommt dem städtebaulichen Integrationsgebot eine große Bedeutung zu, welches vorschreibt, Einzelhandelsbetriebe in einem engen räumlichen und funktionalen Zusammenhang mit den zentralen Einkaufsbereichen der jeweiligen Standortgemeinde zu errichten. Diese an sich klare Vorgabe wird jedoch häufig auf Grund von Investoren- oder Vermarktungsinteressen der Standortgemeinde nicht eingehalten. Praktisch sind die jeweiligen Räte letztlich Herren des Verfahrens und treffen die finale Entscheidung. Selbst bei eindeutiger Verletzung des Integrationsgebots besteht die Möglichkeit, durch so genannte Zielabweichungsverfahren dennoch Baurecht auf der grünen Wiese herzustellen. Neben dem Integrationsgebot kommt dem Konzentrationsangebot eine große Bedeutung zu, da dieses großflächige Einzelhandelsbetriebe nur in zentralen Orten zulässt und für die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe mit mehr als 2 000 Quadratmetern Geschossfläche nur Mittel- oder Oberzentren als Standortgemeinden erlaubt. Aus Sicht der IHK ist es daher dringend erforderlich, dass auch die Neuauflage des Landesentwicklungsprogramms, das LEP IV, das Leitbild der zentralen Orte für die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe beibehält. Auch das Kongruenzgebot ist raumplanerisch wichtig, denn es schreibt vor, dass durch Neuansiedlung oder Erweiterung von Einzelhandelsbetrieben die Funktionsfähigkeit benachbarter zentraler Orte nicht in Mitleidenschaft gezogen werden darf. Betrachtet man die Ansiedlungspolitik verschiedener Gemeinden auch in unserer Region, so wird deutlich, dass diese gezielt darauf abgezielt, Konsumenten benachbarter Gemeinden anzuziehen.
WOHIN FÜHRT DER INTERKOMMUNALE WETTBEWERB?
Grundsätzlich ist nichts daran auszusetzen, dass Kommunen über Verbesserungen ihres Leistungsspektrums ihre wirtschaftliche Position zu stärken versuchen. Dies ist sogar eine grundlegende Voraussetzung guter kommunaler Wirtschaftspolitik. In Bezug auf die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe ist die Sachlage jedoch komplexer. Sofern solche Ansiedlungen in nicht integrierten Randlagen erfolgen, wird zunächst einmal die Innenstadtentwicklung der eigenen Gemeinde in Frage gestellt. Regelmäßig wird das Argument vorgebracht, durch aus dem Umland angezogene Kunden könnte der aus den Innenstädten in die Peripherie verlagerte Kaufkraftabfluss mehr als wettgemacht werden. Dieses Argument trägt jedoch höchstens so lange, wie nur eine oder wenige Gemeinden eine entsprechende Strategie verfolgen. Wenn eine immer größere Zahl von Kommunen mit Hinweisen auf das Gebaren der Standortnachbarn Einzelhandelsbetriebe in Randlagen ansiedeln, wird ein Teufelskreis in Gang gesetzt. Da nun jeder Standort über ein etwa gleiches Angebot an Sortimenten verfügt, besteht wenig Potenzial für die Abschöpfung von Kaufkraftpotenzialen aus dem Umland. Viel mehr ist auf diese Weise neue Verkaufsfläche mit Innenstadtrelevanten Sortimenten an den Peripherien entstanden, bei gleichzeitig stagnierendem Nachfragepotenzial. Wir können solche Tendenzen in beinahe allen zentralen Orten der Region zumindest ansatzweise feststellen. Mittel- und langfristig kann dies nur zu einem Flächenrückbau führen. Auf Grund der oft besseren Erreichbarkeit der grünen Wiese beziehungsweise der Ortsrandlagen besteht die große Gefahr, dass dieser Flächenrückbau zum größten Teil in den Innenstädten stattfinden wird. Damit wäre die Funktionalität der Innenstädte in vielen Standortgemeinden gefährdet und ein sowohl ökonomisch als auch gesellschaftspolitisches Gut aufs Spiel gesetzt. Abhilfe schaffen könnten in diesem Fall wohl nur bindende interkommunale Einzelhandelsvereinbarungen, welche Ansiedlungen in peripheren Lagen in gegenseitiger Übereinstimmung der Standortgemeinden ausschließen. Betrachtet man einige der aktuellen Ansiedlungs- und Erweiterungsvorhaben, so wird deutlich, dass die interkommunale Vereinbarung der Städte Konz, Saarburg, Schweich und Trier zur Steuerung der Einzelhandelsentwicklung sich bislang nicht als ein geeignetes Instrument zur Sicherung des innerstädtischen Einzelhandels erwiesen hat. Hier müssten Wege mit wesentlich größerer Verbindlichkeit und eindeutiger Aussiedlungsfokussierung auf die tatsächlichen Innenstadtbereiche beschritten werden.
Dr. Matthias Schmitt
Grundsätzlich gilt, dass ein möglichst freier und ungehinderter Wettbewerb Garant für ein effizientes und damit wohlfahrtsoptimierendes Handeln aller am Marktprozess beteiligten Akteure ist. Übertragen auf die Ansiedlungspolitik großflächiger Einzelhandelsbetriebe würde dies zunächst bedeuten, dass Ansiedlungen ein rein bilaterales Geschäft zwischen Investor und Grundstücksverkäufer darstellen ohne Interventionsrecht Dritter. Die Folge wäre eine unkoordinierte Zersiedlung der Landschaft, was bereits deutlich macht, dass gewisse Regulierungen unentbehrlich sind. Aus ökonomischer Sicht ist Regulierung immer dann sinnvoll, wenn freie Wettbewerbsprozesse von Marktversagen begleitet sind. Dies ist beispielsweise im Fall der Bereitstellung öffentlicher Güter gegeben. Öffentliche Güter zeichnen sich dadurch aus, dass sie zwar von den meisten Menschen gewünscht werden, dass es jedoch nicht möglich ist, für ihre Nutzung einen Preis zu verlangen und Nutzer, die nicht zahlen wollen, zurück zu weisen. Es gibt gute Gründe, die Innenstadt als ein öffentliches Gut zu betrachten. Die Menschen halten sich gerne in einer attraktiven, multifunktionalen City auf. Ihnen ist bewusst, dass es notwendig ist, Einkäufe auch in der Innenstadt zu tätigen, wenn dort ein attraktiver Handelsbesatz erhalten bleiben soll. Dennoch ist es für jeden Einzelnen durchaus rational, auf der grünen Wiese einzukaufen, wo es beispielsweise möglich ist, das Auto kostenlos direkt vor dem Einkaufscenter zu parken. Wenn jeder Einzelne dieser individuellen Rationalität folgt, führt dies zum Ausbluten der Innenstädte, obwohl die große Mehrheit gerade dies nicht will. In einem solchen Fall ist es sinnvoll, Regulierungen zu schaffen, die das öffentliche Gut Innenstadt vor einem Funktionsverlust schützen. Aus Sicht der IHK ist daher eine effiziente Arbeitsteilung zwischen City einerseits und grüner Wiese andererseits durch raumordnerische und bauleitplanerische Einflussnahme sicher zu stellen. Einzelhandelsbetriebe mit innenstadtrelevanten Sortimenten sollten im zentralen Einkaufsbereich der Städte beziehungsweise in unmittelbarer funktionaler und räumlicher Nähe zu diesen Bereichen angesiedelt werden, während die grüne Wiese großflächige Betriebsformen beheimaten kann und soll, welche nicht innenstadtrelevante Sortimente anbieten. Wesentlich ist hierbei jedoch, dass die raumordnerische Einflussnahme nicht auf einen Bestandschutz bestehender Betriebe hinauslaufen darf. Wenn ausreichendes Nachfragepotenzial gegeben ist, jedoch in der Innenstadt für den Handel keine Expansionsmöglichkeiten bestehen, muss auch über Ansiedlungen an Ortsrandlagen nachgedacht werden können. Ebenfalls darf der Hinweis, dass bereits ein ausreichendes Angebot zur Versorgung der Bevölkerung besteht, nicht pauschal dazu genutzt werden, weitere Handelsansiedlungen zu unterbinden, denn Wettbewerb muss möglich sein, auch um den Preis des Ausscheidens des ein oder anderen Anbieters auf dem Markt. Kein Regulierungsmechanismus kann und darf die „kreative Zerstörung“ außer Kraft setzen, die der Ökonom Schumpeter als wesentliche innovative Kraft des Kapitalismus identifiziert hat.
RAUMORDNERISCHE LEITSÄTZE ZUR EINZELHANDELSANSIEDLUNG
Die IHK ist im Rahmen der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange bei Ansiedlungsvorhaben großflächiger Einzelhandelsbetriebe, das heißt von Betrieben mit mehr als 800 Quadratmetern Verkaufsfläche, anzuhören. Zur Sicherstellung einer die Funktionsfähigkeit der Innenstädte respektierenden Ansiedlungspolitik drängt die IHK in ihren Stellungnahmen auf die Einhaltung raumordnerisch vorgegebener Gebote. Hierbei kommt dem städtebaulichen Integrationsgebot eine große Bedeutung zu, welches vorschreibt, Einzelhandelsbetriebe in einem engen räumlichen und funktionalen Zusammenhang mit den zentralen Einkaufsbereichen der jeweiligen Standortgemeinde zu errichten. Diese an sich klare Vorgabe wird jedoch häufig auf Grund von Investoren- oder Vermarktungsinteressen der Standortgemeinde nicht eingehalten. Praktisch sind die jeweiligen Räte letztlich Herren des Verfahrens und treffen die finale Entscheidung. Selbst bei eindeutiger Verletzung des Integrationsgebots besteht die Möglichkeit, durch so genannte Zielabweichungsverfahren dennoch Baurecht auf der grünen Wiese herzustellen. Neben dem Integrationsgebot kommt dem Konzentrationsangebot eine große Bedeutung zu, da dieses großflächige Einzelhandelsbetriebe nur in zentralen Orten zulässt und für die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe mit mehr als 2 000 Quadratmetern Geschossfläche nur Mittel- oder Oberzentren als Standortgemeinden erlaubt. Aus Sicht der IHK ist es daher dringend erforderlich, dass auch die Neuauflage des Landesentwicklungsprogramms, das LEP IV, das Leitbild der zentralen Orte für die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe beibehält. Auch das Kongruenzgebot ist raumplanerisch wichtig, denn es schreibt vor, dass durch Neuansiedlung oder Erweiterung von Einzelhandelsbetrieben die Funktionsfähigkeit benachbarter zentraler Orte nicht in Mitleidenschaft gezogen werden darf. Betrachtet man die Ansiedlungspolitik verschiedener Gemeinden auch in unserer Region, so wird deutlich, dass diese gezielt darauf abgezielt, Konsumenten benachbarter Gemeinden anzuziehen.
WOHIN FÜHRT DER INTERKOMMUNALE WETTBEWERB?
Grundsätzlich ist nichts daran auszusetzen, dass Kommunen über Verbesserungen ihres Leistungsspektrums ihre wirtschaftliche Position zu stärken versuchen. Dies ist sogar eine grundlegende Voraussetzung guter kommunaler Wirtschaftspolitik. In Bezug auf die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe ist die Sachlage jedoch komplexer. Sofern solche Ansiedlungen in nicht integrierten Randlagen erfolgen, wird zunächst einmal die Innenstadtentwicklung der eigenen Gemeinde in Frage gestellt. Regelmäßig wird das Argument vorgebracht, durch aus dem Umland angezogene Kunden könnte der aus den Innenstädten in die Peripherie verlagerte Kaufkraftabfluss mehr als wettgemacht werden. Dieses Argument trägt jedoch höchstens so lange, wie nur eine oder wenige Gemeinden eine entsprechende Strategie verfolgen. Wenn eine immer größere Zahl von Kommunen mit Hinweisen auf das Gebaren der Standortnachbarn Einzelhandelsbetriebe in Randlagen ansiedeln, wird ein Teufelskreis in Gang gesetzt. Da nun jeder Standort über ein etwa gleiches Angebot an Sortimenten verfügt, besteht wenig Potenzial für die Abschöpfung von Kaufkraftpotenzialen aus dem Umland. Viel mehr ist auf diese Weise neue Verkaufsfläche mit Innenstadtrelevanten Sortimenten an den Peripherien entstanden, bei gleichzeitig stagnierendem Nachfragepotenzial. Wir können solche Tendenzen in beinahe allen zentralen Orten der Region zumindest ansatzweise feststellen. Mittel- und langfristig kann dies nur zu einem Flächenrückbau führen. Auf Grund der oft besseren Erreichbarkeit der grünen Wiese beziehungsweise der Ortsrandlagen besteht die große Gefahr, dass dieser Flächenrückbau zum größten Teil in den Innenstädten stattfinden wird. Damit wäre die Funktionalität der Innenstädte in vielen Standortgemeinden gefährdet und ein sowohl ökonomisch als auch gesellschaftspolitisches Gut aufs Spiel gesetzt. Abhilfe schaffen könnten in diesem Fall wohl nur bindende interkommunale Einzelhandelsvereinbarungen, welche Ansiedlungen in peripheren Lagen in gegenseitiger Übereinstimmung der Standortgemeinden ausschließen. Betrachtet man einige der aktuellen Ansiedlungs- und Erweiterungsvorhaben, so wird deutlich, dass die interkommunale Vereinbarung der Städte Konz, Saarburg, Schweich und Trier zur Steuerung der Einzelhandelsentwicklung sich bislang nicht als ein geeignetes Instrument zur Sicherung des innerstädtischen Einzelhandels erwiesen hat. Hier müssten Wege mit wesentlich größerer Verbindlichkeit und eindeutiger Aussiedlungsfokussierung auf die tatsächlichen Innenstadtbereiche beschritten werden.
Dr. Matthias Schmitt
